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吳強(qiáng)  許海波  李冰倩

摘錄自中國(guó)反洗錢實(shí)務(wù)2019年第6期

2018年11月19日，美國(guó)紐約州金融服務(wù)局發(fā)布公告，稱將對(duì)法國(guó)興業(yè)銀行及其紐約分行因違反經(jīng)濟(jì)制裁法和紐約反洗錢及記錄保存法律的行為處罰4.2億美元。處罰公告指出了法國(guó)興業(yè)銀行具體違反美國(guó)反洗錢相關(guān)法律的情況，對(duì)中資海外銀行開(kāi)展反洗錢合規(guī)管理具有較強(qiáng)的警示作用，同時(shí)也對(duì)進(jìn)一步完善我國(guó)反洗錢監(jiān)管體制機(jī)制具有一定的參考意義。

一、基本情況

法國(guó)興業(yè)銀行是一家國(guó)際銀行和金融服務(wù)公司，截至2018年6月30日，資產(chǎn)約為1.5萬(wàn)億美元。其紐約分行為法國(guó)興業(yè)銀行的分支機(jī)構(gòu)和附屬公司進(jìn)行美元清算，2017年清算了近200萬(wàn)筆交易，總額約為21萬(wàn)億美元。

近期，美國(guó)多個(gè)司法、執(zhí)法及監(jiān)管部門(mén)相繼宣布，對(duì)法國(guó)興業(yè)銀行違反經(jīng)濟(jì)制裁法，與受制裁的古巴、伊朗、蘇丹、利比亞、緬甸和朝鮮實(shí)體發(fā)生交易的行為總計(jì)處以14.35億美元的罰款。從具體的罰款金額組成來(lái)看，法國(guó)興業(yè)銀行被美國(guó)司法部沒(méi)收7.17億美元，被美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室(OFAC)處以5390萬(wàn)美元罰款，被美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)處以8126萬(wàn)美元罰款，被紐約市曼哈頓地區(qū)檢察官辦公室處以1.62億美元罰款，被紐約州金融服務(wù)局處以4.2億美元罰款。

在被紐約州金融服務(wù)局處罰的4.2億美元罰款中，因2003年至2013年法國(guó)興業(yè)銀行對(duì)伊朗、蘇丹、古巴和利比亞進(jìn)行了數(shù)十億美元的非法和不透明交易，被罰款3.25億美元。此外，法國(guó)興業(yè)銀行紐約分行因違反反洗錢及記錄保存法律以及合規(guī)缺陷，以及違反2009年與紐約州金融服務(wù)局達(dá)成的關(guān)于實(shí)施和維護(hù)有效的銀行保密法反洗錢法(BSA/AML)合規(guī)計(jì)劃和交易監(jiān)控系統(tǒng)的規(guī)定，還需支付9500萬(wàn)美元罰款。紐約州金融服務(wù)局還要求法國(guó)興業(yè)銀行必須采取糾正措施以改善對(duì)制裁法的監(jiān)督和遵守，并聘請(qǐng)獨(dú)立顧問(wèn)評(píng)估紐約分行業(yè)務(wù)補(bǔ)救措施的實(shí)施情況。

二、具體違規(guī)行為

(一)違反經(jīng)濟(jì)制裁法

紐約州金融服務(wù)局調(diào)查發(fā)現(xiàn)，法國(guó)興業(yè)銀行為遭受美國(guó)禁運(yùn)或其他制裁的國(guó)家(包括伊朗、蘇丹、古巴和利比亞)執(zhí)行了數(shù)十億美元的非法和不透明交易。紐約州金融服務(wù)局指出，2003年至2013年，法國(guó)興業(yè)銀行未能采取足夠措施確保遵守美國(guó)的制裁法律法規(guī)，美國(guó)境外的分支機(jī)構(gòu)員工對(duì)蘇丹、伊朗、古巴、朝鮮或其他與美國(guó)制裁目標(biāo)有關(guān)的美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁法律和法規(guī)缺乏了解。

在此期間，法國(guó)興業(yè)銀行以不正當(dāng)、不透明的方式執(zhí)行了超過(guò)9000多筆境外美元付款，金額超過(guò)130億美元。在這些不透明的支付中，超過(guò)125億美元涉及伊朗，近1.3億美元與古巴有關(guān)，約2900萬(wàn)美元與蘇丹有關(guān)。同時(shí)，該行違反相關(guān)經(jīng)濟(jì)制裁法律，執(zhí)行了2600多項(xiàng)境外美元付款，價(jià)值約83億美元。在這些違規(guī)交易中，有近7億美元與該銀行的古巴信貸機(jī)構(gòu)有關(guān)，約3，33億美元涉及對(duì)蘇丹的制裁，近1.4億美元涉及對(duì)伊明的制裁，其余違規(guī)支付違反了對(duì)利比亞(約1.45億美元)、緬甸(約1400萬(wàn)美元)和朝鮮(約50萬(wàn)美元)的制裁。

紐約州金融服務(wù)局調(diào)查確定，產(chǎn)生這些違法行為的主要原因是法國(guó)興業(yè)銀行與制裁相關(guān)的內(nèi)部控制措施不足。2003年，該銀行發(fā)布了一項(xiàng)關(guān)于打擊恐怖主義融資的政策，討論了制裁的遵守情況。該政策主要側(cè)重于法國(guó)和歐盟的要求，并順便提及了有關(guān)經(jīng)濟(jì)制裁的法律。其政策中指出，如果交易通過(guò)美國(guó)領(lǐng)土過(guò)境，則無(wú)論發(fā)行機(jī)構(gòu)的位置如何，有關(guān)經(jīng)濟(jì)制裁的法律就適用于以美元計(jì)價(jià)的交易。然而，這些信息雖然已經(jīng)在其集團(tuán)范圍內(nèi)分發(fā)給合規(guī)官員，但該行紐約分行仍繼續(xù)執(zhí)行已被廣泛禁止和不透明的交易。

1.     涉及伊朗的交易情況

法國(guó)興業(yè)銀行向伊朗支付的許多款項(xiàng)都是所謂的掉頭付款(U-TurnPayments)，根據(jù)2008年11月之前的經(jīng)濟(jì)制裁法律，這些付款是合法的。在例外情況下，美國(guó)金融機(jī)構(gòu)被授權(quán)為伊朗銀行、伊朗境內(nèi)其他人士和伊朗政府的直接或間接利益方處理某些資金轉(zhuǎn)移，但前提是此類支付是由非伊朗人、非美國(guó)金融機(jī)構(gòu)在海外發(fā)起的，而且只能通過(guò)美國(guó)金融系統(tǒng)到達(dá)另一個(gè)非伊朗、非美國(guó)的離岸金融機(jī)構(gòu)，但是，執(zhí)行合規(guī)的掉頭交易通常會(huì)觸發(fā)美國(guó)金融機(jī)構(gòu)的警報(bào)，可能會(huì)使標(biāo)記的交易被進(jìn)一步審查并耗費(fèi)比銀行客戶預(yù)期或期望更長(zhǎng)的時(shí)間。

為提高客戶服務(wù)的合規(guī)性，該銀行的巴黎運(yùn)營(yíng)部門(mén)在處理涉及伊朗的美元付款時(shí)制訂了一項(xiàng)專門(mén)針對(duì)“與美國(guó)禁運(yùn)的國(guó)家進(jìn)行國(guó)際結(jié)算”的程序。該程序經(jīng)常使用“直接支付”( Cover Payments)，即通過(guò)將涉及伊朗銀行資金交易或客戶匯款的支付指令拆分為兩個(gè)信息流來(lái)規(guī)避美國(guó)的監(jiān)測(cè)。第一個(gè)為SWIFT結(jié)算系統(tǒng)支付報(bào)文，稱為MT103，包括有關(guān)交易的所有細(xì)節(jié)、法國(guó)興業(yè)銀行將該報(bào)文直接發(fā)送給伊朗受益人的銀行，然后向紐約分行發(fā)送第二個(gè)信息流，稱為MT202或“直接付款”報(bào)文?！爸苯痈犊睢眻?bào)文不包括有關(guān)交易的相關(guān)方的詳細(xì)信息，并且允許以美元結(jié)算交易。如果真實(shí)的交易信息無(wú)意中包含在MT202付款報(bào)文中，則有時(shí)會(huì)從報(bào)文中“刪除”此信息，這種做法稱為“剝線”。

2.     涉及古巴的交易情況

紐約州金融服務(wù)局發(fā)現(xiàn)，在審查期間，法國(guó)興業(yè)銀行的全球金融部門(mén)維持了一些與古巴政黨或其資產(chǎn)相關(guān)的以美元計(jì)價(jià)的信貸往來(lái)，違反了限制與古巴商業(yè)往來(lái)的美國(guó)法律。在審查期間，該銀行維持了大約30個(gè)此類信貸便利措施，其中一些涉及古巴實(shí)體，另一些涉及與古巴進(jìn)行商品貿(mào)易的外國(guó)貿(mào)易公司的融資，與伊朗的業(yè)務(wù)一樣，該銀行在審查期間，為確保美國(guó)的制裁不會(huì)干擾其與古巴相關(guān)的業(yè)務(wù)，同樣采取為伊朗政黨處理美元交易的一般性準(zhǔn)則來(lái)處理涉及古巴的美元交易。

3.     涉及蘇丹的交易情況

為了促進(jìn)涉及蘇丹實(shí)體的美元交易，法國(guó)興業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)的工作人員通過(guò)SWIFT結(jié)算系統(tǒng)向美國(guó)金融機(jī)構(gòu)發(fā)送了支付指令，省略了蘇丹實(shí)體的地址，以避免觸發(fā)銀行的交易監(jiān)控和制裁篩查工具或在美元結(jié)算機(jī)構(gòu)引起危險(xiǎn)信號(hào)。相反，幾乎所有傳送到美國(guó)的相關(guān)SWIFT消息都列出了與其股東之一相關(guān)的位于巴黎的蘇丹實(shí)體的地址。

因此，交易與制裁目標(biāo)之間的關(guān)系在付款信息面前并不明顯，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和參與交易流程的其他人受到欺騙。2007年5月至2012年3月，該銀行代表蘇丹實(shí)體非法進(jìn)行了260筆境外美元交易，總額超過(guò)2200萬(wàn)美元，除了兩起非法交易外，其他所有交易都在出境付款信息中列出了蘇丹實(shí)體的巴黎地址，其中20筆交易總額約為200萬(wàn)美元，直接通過(guò)其組約分行清算。

(二)違反反洗錢法律

2009年3月4日，法國(guó)興業(yè)銀行及其紐約分行通過(guò)紐約州銀行部和聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)理事會(huì)與紐約州金融服務(wù)局簽訂了書(shū)面協(xié)議，承認(rèn)了檢查中發(fā)現(xiàn)的該分行在合規(guī)和風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃中的不足。

2009-2013年，該分行在改善其合規(guī)計(jì)劃方面取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但隨后紐約州金融服務(wù)局有針對(duì)性的檢查發(fā)現(xiàn)，該分行對(duì)書(shū)面協(xié)議以及對(duì)紐約州的反洗錢法律法規(guī)的遵守情況已經(jīng)出現(xiàn)惡化，同時(shí)發(fā)現(xiàn)該分行管理可疑交易報(bào)告的政策和程序，以及客戶盡職調(diào)查制度存在缺陷。

三、整改要求

(一)違反經(jīng)濟(jì)制法律的整改要求

法國(guó)興業(yè)銀行必須向紐約州金融服務(wù)局提交可接受的書(shū)面制裁合規(guī)計(jì)劃，以提升該行遵守財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室和紐約州相關(guān)法規(guī)的合規(guī)性。

法國(guó)興業(yè)銀行還必須制訂公司監(jiān)督計(jì)劃，以強(qiáng)化該行及其紐約分行管理層的監(jiān)督，包括遵守適用的財(cái)政部海外資產(chǎn)控制辦公室和紐約州經(jīng)濟(jì)制裁相關(guān)法律法規(guī)。

(二)違反反洗錢法律的整改要求

法國(guó)興業(yè)銀行必須向紐約州金融服務(wù)局提交修訂其銀行保密法反洗錢法合規(guī)計(jì)劃的書(shū)面文件，并加強(qiáng)其客戶盡職調(diào)查計(jì)劃以及管理層的監(jiān)督，以確保該行及其紐約分行遵守銀行保密法/反洗錢法的要求以及相關(guān)的紐約州法律法規(guī)。

法國(guó)興業(yè)銀行還必須聘請(qǐng)獨(dú)立顧問(wèn)對(duì)其及紐約分行采取補(bǔ)救措施的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估。

四、對(duì)我國(guó)的啟示

(一)對(duì)中資銀行業(yè)機(jī)構(gòu)的啟示

從此次法國(guó)興業(yè)銀行處罰案及2018年以來(lái)美國(guó)各部門(mén)處罰情況看，外資機(jī)構(gòu)仍是美國(guó)主要處罰對(duì)象，這其中既包含較強(qiáng)的政治性因素，也反映出外資銀行對(duì)美國(guó)制裁及反洗錢監(jiān)管規(guī)則的不重視。一方面，美國(guó)“長(zhǎng)臂管轄”可能會(huì)對(duì)未在美國(guó)開(kāi)立分支機(jī)構(gòu)的銀行業(yè)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生影響，例如引發(fā)制裁或處罰，但尚未得到部分從事國(guó)際業(yè)務(wù)的銀行機(jī)構(gòu)的高度重視；另一方面，美國(guó)多頭交叉監(jiān)管的體制會(huì)對(duì)具體違反其制裁及反洗錢法律的處罰后果產(chǎn)生放大效應(yīng)，即相同的違規(guī)事項(xiàng)可能會(huì)被司法、執(zhí)法及行政監(jiān)管部門(mén)進(jìn)行重復(fù)處罰，這與我國(guó)現(xiàn)行的行業(yè)行政主管部門(mén)的“一事不再罰”原則有本質(zhì)的不同，建議中資銀行特別是在美國(guó)開(kāi)設(shè)分支機(jī)構(gòu)的、具有境外代理行及美元交易結(jié)算業(yè)務(wù)的銀行機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)美國(guó)相關(guān)法律的學(xué)習(xí)，研究海外反洗錢處罰案例及具體處罰原因，加強(qiáng)合規(guī)建設(shè)，加大合規(guī)投入，關(guān)注合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，在具體相關(guān)金融服務(wù)及辦理業(yè)務(wù)過(guò)程中嚴(yán)格按照海外監(jiān)管規(guī)則識(shí)別客戶及其關(guān)聯(lián)交易對(duì)手身份，提高交易透明度，規(guī)避制裁及處罰風(fēng)險(xiǎn)，要提升名單監(jiān)控的有效性，及時(shí)健全更新制裁名單庫(kù)，并保障監(jiān)控及限制與制裁國(guó)家實(shí)體和個(gè)人辦理業(yè)務(wù)功能的實(shí)時(shí)有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

(二)對(duì)我國(guó)反洗錢監(jiān)管的啟示

建議結(jié)合我國(guó)國(guó)情及FATF相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，參考美國(guó)在反洗錢領(lǐng)域的相關(guān)做法，對(duì)我國(guó)反洗錢監(jiān)管體制機(jī)制進(jìn)行逐步優(yōu)化和完善。一是加大反洗錢監(jiān)管力度，在現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管對(duì)象的選擇上要突出問(wèn)題導(dǎo)向、風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向和案件導(dǎo)向，將監(jiān)管資源更多地配置到涉及重大案件或風(fēng)險(xiǎn)較高的機(jī)構(gòu)上，強(qiáng)化監(jiān)管的針對(duì)性、權(quán)威性和震懾性。二是加強(qiáng)反洗錢處罰責(zé)任追究，對(duì)《中華人民共和國(guó)反洗錢法》罰則進(jìn)行修訂，擴(kuò)大行政處罰的適用情況，例如，將反洗錢內(nèi)部控制制度存在嚴(yán)重缺陷、未按照規(guī)定執(zhí)行定向金融制裁等行為納入行政處罰的范圍，并提高處罰上限;對(duì)于情節(jié)特別嚴(yán)重的機(jī)構(gòu)和個(gè)人，建議在《中華人民共和國(guó)刑法》中明確刑事責(zé)任。三是以監(jiān)管意見(jiàn)書(shū)或“建議”的形式對(duì)監(jiān)管發(fā)現(xiàn)存在重大風(fēng)險(xiǎn)隱患或合規(guī)缺陷的金融機(jī)構(gòu)提出更高的合規(guī)資源配置要求。例如，明確合規(guī)人員數(shù)量配置與機(jī)枃規(guī)模和經(jīng)營(yíng)發(fā)展速度相匹配，保證合規(guī)部門(mén)的履職權(quán)限和對(duì)相關(guān)部門(mén)提出聘請(qǐng)獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)(如會(huì)計(jì)師事務(wù)所)定期開(kāi)展合規(guī)檢查及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，加大各類系統(tǒng)的信息技術(shù)改造成本投入等，推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)合規(guī)投入，提升合規(guī)水平。四是加強(qiáng)反洗錢行政主管部門(mén)與司法機(jī)關(guān)、相關(guān)行政部門(mén)及金融監(jiān)管部門(mén)間信息資源的匯總與共享，及時(shí)掌握各層面洗錢威脅與漏洞，進(jìn)一步提升監(jiān)管有效性。